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Mirador Público #4 - Proteger el cine propio en la era del streaming: una mirada al modelo europeo
En la última década, la aparición y el crecimiento de las plataformas ha cambiado las dinámicas del sector audiovisual en todo el mundo. En 2011, la empresa estadounidense Netflix iniciaba sus operaciones en América Latina. Desde entonces, tanto Netflix como el resto de las operadoras han desarrollado unas relaciones comerciales con la región caracterizadas por la ausencia de regulaciones en los países, cuyas leyes de cine y audiovisual no contemplaban la aparición de estas empresas, y, en varios casos, por la existencia de tratados bilaterales de libre comercio de los países con Estados Unidos. Las discusiones sobre la regulación de las plataformas en la región sigue en el plano del debate, aunque con algunos pasos andados, como la definición de obra latinoamericana. ¿Cuáles son los posibles avances? En busca de respuesta a estas interrogantes, analizamos el modelo europeo, que aprobó su marco normativo en noviembre de 2018.
En su informe “Orientaciones prácticas para la aplicación de la Convención en el entorno digital” (aprobadas en la Convención sobre la Protección y la Promoción de la Diversidad de las Expresiones Culturales, 2017), la UNESCO plantea algunas recomendaciones a los Estados, incluyendo la adopción o actualización de “políticas y medidas existentes para proteger y promover la diversidad de las expresiones culturales en el entorno digital, prestando la debida atención a las circunstancias y necesidades especiales de las mujeres y de distintos grupos sociales”. Un año después, otro estudio publicado por la organización internacional sobre las políticas culturales en la era de las plataformas digitales advertía sobre la necesidad de que el sector público afrontara “el auge y la concentración comercial de las grandes plataformas”.
Ese mismo año, 2018, el Consejo de Europa aprobó la Directiva Europea de Servicios de Comunicación Audiovisual que incluye la regulación de las plataformas. Las directivas de la Unión Europea son legislaciones vinculantes en cuanto a los resultados que deben alcanzarse, pero habilita a los Estados miembros a elegir las formas para conseguirlo. En el caso de esta Directiva, se trata de una legislación de “armonización mínima”, es decir, ofrece un marco jurídico que obliga a los Estados a cumplir unos mínimos y, al mismo tiempo, habilita a desarrollar regulaciones más estrictas siempre que se ajusten al marco general. En particular, la Directiva implementada en 2018 otorga un marco jurídico mínimo a los países para la regulación de todos los servicios audiovisuales, incluyendo las plataformas; y exige a todos los países de la Unión Europea la adaptación a sus legislaciones antes de noviembre de 2020.
A través de este texto, se obliga a las plataformas en todos los países europeos a la emisión de una cuota mínima del 30% de obra europea y a garantizar su prominencia en las mismas, es decir, a promocionarlas a través de la facilitación de su acceso. Además, la regulación habilita a los territorios a imponer tasas de contribución financiera a las plataformas con altos volúmenes de ingresos o audiencia, ya sea mediante inversiones directas en contenido -producción o adquisición de obras- o a través de aportaciones a fondos nacionales.
El texto también determina una cuota mínima del 50% de obra europea en las televisiones, una medida que ya se incluyó en la Directiva Ley de Televisión sin Fronteras, aprobada en 1989 -y revisada en 1997 y 2007-, que supuso la primera regulación audiovisual en Europa, en la que se plantearon los marcos mínimos para la protección de la obra audiovisual europea en nombre de la diversidad cultural. Dicha legislación no mencionaba a las plataformas, que todavía no habían surgido.
En ese marco de acción, los países establecen posteriormente la regulación. Francia, el país que históricamente más ha protegido su cine, aplicó una cuota de obra europea del 60%. Por su parte, países como Bélgica, Eslovenia, España, Hungría, Italia o Portugal incluyeron además cuotas extra para obras realizadas en lenguas oficiales de cada territorio. En el caso de España, por ejemplo, la mitad de la cuota, el 15%, debe dedicarse a obras realizadas en lenguas oficiales; y de esa subcuota, el 40% se destina a alguna de las lenguas oficiales de las comunidades autónomas (catalá, euskera, galego). Algunos países han definido además cuotas mínimas para obras cinematográficas, así como para la producción independiente. Respecto a las tasas financieras, la Directiva habilita a los Estados a exigir contribuciones no solo a las plataformas situadas en cada territorio, sino también a aquellas que, aunque se localizan en otros países, se dirigen a las audiencias de sus territorios.
La regulación, además, obliga a los Estados a informar de forma periódica a la Comisión Europea sobre su aplicación y, de esta forma, arroja luz a un sector que hasta hace no mucho resultaba opaco, con la consecuente imposibilidad de generar indicadores para el análisis y formulación de las políticas.
Resultados y seguimiento
Según el informe publicado por el Observatorio Europeo en diciembre del 2021, tres años después de la implementación de la Directiva, el contenido europeo alcanza el 33% de los catálogos VoD que operan en el territorio. Dicho reporte destaca que la mayor parte no es nacional, y establece cierta diferencia entre los servicios TvoD o pago por visionado (el 60% no es nacional) y SVoD o de suscripción (76% contenido no nacional). En cuanto a la prominencia, el estudio concluye que “no hay una diferencia significativa entre la proporción de obras europeas en catálogos y su promoción”; y destaca que en todos los países excepto Francia y Reino Unido, la mayoría de los espacios de promoción se destina a títulos no nacionales. Además, advierte que la promoción está muy concentrada, ya que los 10 títulos más promocionados son producciones estadounidenses; y los 10 largometrajes europeos más promocionados representan el 69% de toda la publicidad dedicada a filmes europeos. De esos 10, siete son producciones británicas, y seis de estas son coproducciones con Estados Unidos.
Quizás uno de los principales obstáculos para los países latinoamericanos en términos de regulación y protección del VoD tiene que ver con la inexistencia de un bloque supranacional con injerencia política, como sí lo tiene la Unión Europea.
En un análisis publicado recientemente por el Observatorio, se observa que las inversiones de las plataformas en contenido original europeo comenzaron en 2016 con 300 millones de euros. Esta cifra ha ido creciendo cada año, y en 2021 llegó a los 2.800 millones de euros, 2 mil millones más que la inversión de 2018, año de la entrada en vigor de la Directiva. En 2021, esta financiación ya supuso el 16% del total de la inversión, que se completa con el 41% de inversión de canales públicos y el 43% de canales privados. En el informe se observa que las inversión de Netflix en 2021 supuso la mitad del total invertido por las plataformas globales en Europa - una relación que en 2019 había sido del 92%. La participación de otros streamers es creciente, con Amazon Prime en cabeza, seguido de Disney y HBO Max. La inversión para producción propia de las plataformas de las que hay información -Netflix y Amazon Prime- crecieron más rápido que la inversión en adquisiciones: en 2021 el 54% de la inversión se destinó a producción y el 46% restante a adquisiciones.
El informe señala que las inversiones de los servicios de streaming no han sustituido a los canales sino que, por el contrario, la competitividad generó un aumento de las inversiones por parte de los canales de televisión privados, mientras que los canales públicos se enfrentan a restricciones presupuestarias que reducen sus inversiones en contenidos de interés público. Los países del norte son los que más contenidos originales realizan con inversión de canales públicos, con Dinamarca a la cabeza con un 74% del total, mientras que los territorios del sur se sitúan en los índices más bajos, con España liderando este ranking con un limitado 14%. Comparativamente, el país ibérico es el que más se ha beneficiado de las inversiones de los streamers en contenido original, concentrando el 37% del total. Es también el país más dependiente de las plataformas globales. Francia, Alemania, Bélgica, Noruega y Portugal se mantienen a la zaga con porcentajes de entre el 8 y el 12%.
Precisamente, España aprobó en julio del 2022 la nueva Ley General de Comunicación Audiovisual que incorpora la Directiva europea, un año y medio más tarde de lo planteado por el Consejo Europeo. Además de las normativas ya mencionadas, la legislación incorpora la posibilidad de que las obligaciones financieras de televisiones y plataformas -un 5% de los ingresos anuales cuando éstos superen los 10 millones de euros- no necesariamente se cumplan a través de la participación directa en producciones, como era hasta ahora, sino que podrán contribuir directamente al fondo de protección a la cinematografía del ICAA. También plantea que el 70% de ese total se destine a obras producidas por productores independientes, y de esa subcuota, el 30% se reserve a obras dirigidas o creadas exclusivamente por mujeres. Estos dos últimos puntos generaron desencuentros en el sector. Por un lado, el Gobierno español incluyó en el último momento una definición de producción independiente que abre el espectro a productoras dependientes de plataformas y televisiones, lo que impulsa la concentración en detrimento de la diversidad cultural, tal y como advirtió el sector en bloque en un comunicado. Por otro, según reclamó CIMA, la Ley no incorpora cuotas para directoras en los porcentajes obligatorios de catálogos y emisiones anuales.
Obra latinoamericana, primer paso hacia una regulación regional
Quizás uno de los principales obstáculos para los países latinoamericanos en términos de regulación y protección del VoD tiene que ver con la inexistencia de un bloque supranacional con injerencia política, como sí lo tiene la Unión Europea. Pero no es la única diferencia entre las dos regiones. Con el empuje de Francia, Europa mantiene viva la cuestión de la excepción cultural frente a la postura estadounidense de tratar los bienes culturales y audiovisuales bajo convenios comerciales. Esta visión no está tan extendida en la región, en parte también por las relaciones de dependencia con Estados Unidos, que ha impulsado tratados bilaterales de libre comercio con varios países regionales que buscan suprimir las políticas proteccionistas en los territorios.
En los últimos años, las plataformas están invirtiendo en la región a través de la producción de contenidos -convocados en buena medida por incentivos fiscales de diversa índole-, o de capacitaciones sectoriales como los proyectos que Netflix ha lanzado en Colombia (Sandbox, con el apoyo del BID) o Brasil (Segundo Ato). Si bien estas iniciativas pueden favorecer el impulso de las industrias de cada país, no pueden servir como moneda de cambio de la diversidad cultural y la protección de los cines de cada país. Como recuerda la UNESCO en su cuaderno de orientaciones publicado en 2017, es necesario reafirmar el derecho soberano de los territorios para “formular, adoptar y aplicar políticas y medidas de protección y promoción de la diversidad de las expresiones culturales en el entorno digital”.
En este sentido, vale la pena destacar los esfuerzos de la CAACI por crear la definición de obra latinoamericana, un concepto inspirado en el de obra europea y aprobado en agosto del 2021 con el objetivo de “integrar el Espacio Audiovisual Iberoamericano y fomentar la circulación de obras cinematográficas y audiovisuales”. En una entrevista reciente con LatAm cinema, Jaime Tenorio, secretario de la organización supranacional hasta agosto, explicaba la importancia de la definición: “cuando nos pongamos a negociar desde cada país, nos va a permitir hacerlo de una forma más amplia. Si establecemos una cuota en una pantalla como Netflix, a veces la producción nacional de un país no alcanza y para cubrir ese 5 o 6% tendríamos que exhibir toda la producción audiovisual”. Tenorio agregaba que el gran reto es empezar a regular. “Hay que mirar las legislaciones de cada país y hay que revisar también los tratados de libre comercio, porque ahí aparecen aspectos complejos. Además, no son sólo competencias de las instituciones cinematográficas, también entran en juego otras instituciones, por ejemplo las televisiones públicas, que se ven afectadas también. Los mismos sectores están exigiendo las regulaciones. A su vez, estamos viendo que se necesitan nuevas fuentes de financiación para la producción propia y se está viendo que a través de la regulación puede haber oportunidades. Se trata de crear unas normas más claras, más justas, equitativas y equilibradas para todo el mundo”.
En Argentina comienzan a darse los primeros pasos, en parte impulsados desde la organización sectorial que viene reclamando la incorporación de las plataformas a la legislación del país. Recientemente, el partido Frente de Todos presentó en la Cámara de Diputados el proyecto de ley Comunicación Audiovisual en Plataformas Digitales que busca actualizar el marco normativo. El proyecto propone instalar una cuota de producción argentina del 20%, la mitad de la cual debe ser de producción o coproducción independiente, y con estreno o difusión con antigüedad menor a dos años. Asimismo, el texto propone contemplar la misma cuota del 20% para la prominencia de las obras argentinas en los catálogos. En cuanto a la tributación, el texto propone gravar en un 6% a las plataformas extranjeras y un 3% a las nacionales con destino a los fondos que son asignados al Instituto Nacional de Cine y Artes Audiovisuales.
Mirador Público #2 - En lucha por su existencia: el cine argentino defiende el Fondo de Fomento.
Acerca de la autora: Marta García es Licenciada en Comunicación Audiovisual, Magister en gestión cultural con especialización en relaciones culturales internacionales, migraciones y desarrollo local. Se desempeña en el sector cinematográfico desde 2008, habiendo trabajado en los ámbitos público y privado como programadora de festivales y espacios, periodista, analista y gestora cultural para la circulación de obras en territorio y a nivel internacional.